Discretion
Door tegenstrijdige, onduidelijke of vage regels wordt er voor de contactambtenaar handelingsruimte gecreëerd en deze ruimte wordt ‘discretionaire ruimte’ genoemd (Prottas,1979:8; Lipsky, 1980:14; Maynard-Moody & Musheno 2000:329). Er worden in de literatuur verschillende begrippen gebruikt om het woord ‘discretion’ te omschrijven. Het zijn vaak verzameltermen, zoals ‘beleidsvrijheid’ (Davis, 1969; Ringeling, 1978; Bekkers, 2007; Hupe, 2007), ‘ambtelijke speelruimte (Sporre, 1988), ‘discretionaire ruimte’ (Prottas, 1979; Lipsky, 1980; Wilson, 2000) ‘handelingsruimte’ (Hupe, 2007; 2009).

De aard van het werk van de contactambtenaar heeft volgends Lipsky (1980) ‘discretion’ nodig. Hij geeft hier de volgende argumenten voor (Lipsky, 1980:15):

• Een contactambtenaar werkt vaak in situaties die te ingewikkeld zijn om te standaardiseren;
• Een contactambtenaar werkt met mensen, waardoor het noodzakelijk is om in te spelen op de omstandigheden van deze situatie;
• De contactambtenaar heeft behoefte aan ‘discretion’, omdat dit bijdraagt aan de legitimiteit van de beleidsuitvoering.

Wanneer de wetgever ‘discretion’ weigert, stelt Belinfante (1968) dat daarmee de ambtenarij uitgelokt wordt om stil te zitten waar gehandeld moet worden (of.omgekeerd), ofwel de wet te ontduiken (Ringeling, 1978:24). De contactambtenaar reageert hierop door te proberen zijn eigen werkomstandigheden te beheersen (Prottas, 19979:9; Lipsky, 1980:xi). Een te grote handelingsruimte kan leiden tot vriendjespolitiek, willekeur, ongelijke behandeling en fraude, terwijl te weinig handelingsruimte leidt tot starheid, onredelijkheid, vervreemding tussen burger en overheid, bureaucratie en ineffectiviteit van beleid in de hand werken (Lipsky 1980; Bakker, 1999). Lipsky (1980) noemt een te grote handelingsruimte ‘coping’, want de contactambtenaar heeft zowel naar de organisatie toe als naar de burger toe het voordeel van informatieasymmetrie (Lipsky, 1980:18).

Ringeling (1978) maakt gebruik van de begripsomschrijving ‘discretion’ die Davis (1969) als volgt omschrijft: “Een ambtenaar heeft ‘discretion’ wanneer de effectieve grenzen van zijn macht hem vrijlaten om een keuze te maken tussen de mogelijkheden om te handelen of het nalaten van handelen” (Ringeling, 1978:19). Omdat de situaties waarin de contactambtenaar handelt dynamisch zijn, is er geen standaardprogramma op toe te passen. Elke situatie is anders en vergt een eigen aanpak. Hierdoor is inschatting, beoordeling en handelen van de contactambtenaar menselijk, nooit machinaal (Lipsky, 1980:161). Hieruit volgt dat er eigenlijk geen objectieve maatstaf valt aan te geven, waaraan kan worden getoetst of elk belang op het juiste gewicht is gewogen (Ringeling, 1978:19; Van der Veen, 1990:11-12).

Factoren die de handelingsruimte van de contactambtenaar bepalen

Regels voor een contactambtenaar
Volgens verschillende onderzoekers is de contactambtenaar ondanks de eigen ‘discretionaire bevoegdheid’ gebonden aan regels (Ringeling, 1978; Prottas, 1979; Lipsky, 1980; Van der Veen, 1990; Hupe, 2007; 2009). Ostrom (1999) gebruikt de volgende definitie van ‘regels’: “Regels zijn gedeelde opvattingen bij betrokkenen die naar gedwongen voorschriften verwijzen en aangeven welke acties nodig, verboden of toegestaan zijn” (Ostrom, 1999:50). Het opleggen van regelgeving binnen een street-level overheidsorganistie is echter niet eenvoudig, want vaak is er in het uitvoeringsproces sprake van onderhandeling en afweging (Van der Veen, 1990:15).

De essentie van discretionaire bevoegdheid lijkt te liggen in de formele handelingsruimte in relatie tussen een regelsteller en een regeltoepasser. Hupe (2009) legt dit als volgt uit: “Wezenlijk is dat het begrip ‘discretion’ altijd verwijst naar een reeks regels afkomstig uit één specifieke bron. Daarbij is ook een, meer of minder geformaliseerde, verantwoordingsrelatie ten opzichte van de betreffende regelsteller aan de orde” (Hupe, 2009:140). Handelingsruimte wordt derhalve mede bepaald door bronhouders van regels.
Hupe (2009) maakt onderscheid tussen de toegestane, feitelijke of objectieve handelingsruimte en de benutte, ervaren of subjectieve handelingsruimte van de individuele professional. Deze tweede vorm wordt ook wel autonomie genoemd. Autonomie heeft dus te maken met de ruimte die wordt benut door professionals, bijvoorbeeld in het toepassen en interpreteren van regels uit verschillende bronnen (wetten, beleidsafspraken e.d). Professionele, discretionaire ruimte is daarmee verbonden aan regels, terwijl autonomie verbonden is aan een actor (Hupe, 2009: 140).

Naast wet- en regelgeving onderscheidt Hupe (2009) drie niveaus waar regels de handelingsruimte van de contactambtenaar bepalen (Hupe, 2009: 132):
(1) de professie;
(2) de organisatie; en
(3) de professional zelf.
Hupe (2009) omschrijft in de tabel de genoemde drie niveaus van regels als ‘verschillende dimensies van professionaliteit’. In de tweede kolom van de tabel geeft hij ook richting aan de categorie van professionaliteit en in kolom specificeert Hupe de dimensies van professionaliteit.

Hoe meer aspecten van ‘professionaliteit’ aanwezig zijn, des te hoger is de maatschappelijke acceptatiegraad van de professionele autonomie. En des te beperkter is de invloed van de organisaties waarbinnen deze professionals werken op de feitelijke handelingsruimte. En omgekeerd: des te minder van deze kenmerken sprake is, des te lager is de maatschappelijke erkenning van de autonomie en des te groter is de invloed van de organisaties op de feitelijke handelingsruimte (Hupe, 2009:133).

De professie als bron van regels
De kenmerken van een professie en de wijze waarop de samenleving een relatieve autonomie van die professie accepteert, heeft gevolgen voor de manier waarop afzonderlijke professionals werken binnen hun organisatie en voor de mate waarin en de manier waarop zij hun beroep uitoefenen als professional (Hupe, 2009: 132). Door een verscheidenheid aan regelbronnen, hebben contactambtenaren vanuit hun professie te maken met verschillende verantwoordingsinstanties. Zij moeten voortdurend beslissingen
nemen over hoe de regels moeten worden toegepast, uit welke bron deze komen en in welke situatie deze van toepassing zijn (Hupe, 2009:140). Contactambtenaren worden gezien als autonome professionals in een overheidsorganisatie. Hupe (2009) stelt dat individuen de handelingsruimte invullen door regels toe te passen uit verschillende bronnen. Een illustrerend voorbeeld van een professional die met regels uit zijn of haar professie te maken heeft, is de docent die als professional voor de klas staat. De docent moet zich als professional houden aan verschillende regels, normen en eisen. Hij of zij moet dagelijks zelfstandig verschillende keuzes maken en beslissingen nemen welke regels er nagevolgd moeten worden (Hupe, 2009). In het voorbeeld van de docent wordt de autonomie in verband gebracht met de professional zelf en discretie met wet- en regelgeving voor deze professie van docent. Autonomie heeft betrekking op de feitelijke (uiteindelijke) handelingsruimte van een organisatie of persoon (Hupe, 2009:141).

De organisatie als bron van regels
Volgens Lipsky (1980) is het type organisatie, waarin de contactambtenaar werkzaam is van invloed op de mate van ‘discretion’ (Lipsky, 1980:3). Van der Veen (1990) noemt ‘de mate van centralisatie van de uitvoering’ als voorbeeld. Hij zegt hierover het volgende: “Een sterk gecentraliseerde organisatie heeft kortere en overzichtelijke interne communicatielijnen, maar een grote afstand tot het publiek. Dit verkleint de handelingsruimte van een contactambtenaar. Een gedecentraliseerde organistie, zoals een street-level overheidsorganisatie, staat dichter bij de burger, maar is moeilijker intern te sturen en te controleren. Contactambtenaren in deze organisatiestructuur hebben meer handelingsruimte. Hupe (2007) vult dit nog aan met positie die de contactambtenaar inneemt in de organisatie (Hupe, 2007:5).

Wilson (2000) ziet de mate van het gezag van de organisatieleden en de verschillende belangen binnen overheidsorganisatie als mogelijke factoren die de handelingsruimte van de contactambtenaar bepalen (Wilson, 2000:88).

Jewell en Glaser (2006) zien de organisatiestructuur als belangrijke factor die de handelingsruimte van een contactambtenaar bepaalt. Zij presenteren een model met zes sleutelfactoren die de handelingsruimte van de contactambtenaren kunnen bepalen. De factoren die zij onderscheiden, zijn: bevoegdheid, rolverwachtingen, werklast, contact met cliënten, kennis en expertise, prikkels (Jewell & Glaser, 2006:341). Door gebruik te maken van ‘discretion’ kan de contactambtenaar zijn werkzaamheden werkbaar houden en risico’s beperken. Daarbij biedt ‘discretion’ de contactambtenaar de mogelijkheid om flexibel met protocollen en standaarden om te gaan om maatwerk te leveren. Volgens Lipsky (1980:14) is in de praktijk vaak het tegendeel te zien en bemoeilijken protocollen en standaarden de
werkzaamheden van de contactambtenaar. Hier komt nog bij dat de regels die gehanteerd moeten worden vaak omvangrijk, tegenstrijdig of steeds wisselend zijn. Contactambtenaren moeten zich immers houden aan regels, verorderingen en richtlijnen van bovenaf.

De opkomst van de informatietechnologie en het gebruik van managementmethoden bepalen de handelingsruimte van een contactambtenaar in grote mate. Door de informatietechnologie wordt een street-level organisatie als snel een screenlevelorganisatie, waardoor het directe contact met de burger verdwijnt. Het contact verloopt bij een screen-levelorganisatie via een website met protocollen en standaarden (Bovens en Zouridis, 2002:66). De protocollen en standaarden worden gezamenlijk ‘new public managementmethoden’ (NPM) genoemd en komen uit het bedrijfsleven (Bovens & Zouridis, 2002; Newman, 2004; Hupe 2007; Bovens, et al., 2007; Brodkin, 2008; Keiser, 2010). “Kenmerkend voor NPM is dat grote nadruk wordt gelegd op resultaatgerichtheid” (Bovens et al., 2007:258).

Bovens en Zouridis (2002) zien in hun onderzoek knelpunten ontstaan bij het gebruik van NPM. Dit komt doordat NPM werkt met protocollen en standaarden om het werk van de contactambtenaar eenvoudiger te maken. Contactambtenaren hebben echter vaak te maken met ingewikkelde en specifieke gevallen, waardoor het billijk en rechtvaardig beoordelen lastig wordt. In veel gevallen beperkt NPM de handelingsruimte het werk van de contactambtenaar (Bovens & Zouridis, 2002:65).

De professional als bron van regels
Uit de bovenliggende paragrafen blijkt dat het werk van een contactambtenaar complex is en er sprake is van uniciteit. Dit vraagt om eigen inzicht van de contactambtenaar en handelingsruimte. Carrington (2005) geeft in zijn onderzoek aan dat de handelingsruimte (discretie) van een contactambtenaar gezien moet worden in de context van de situatie. Hierbij speelt de waarneming van een contactambtenaar een belangrijke rol en de perceptie die deze persoon heeft van de handelingsruimte. Individuele verschillen tussen contactambtenaren bepalen daarom mede de mate van de handelingsruimte van een contactambtenaar (Carrington, 2005:2).

Hupe (2009) heeft enkele persoonnelijke eigenschappen genoemd die de handelingsruimte van contactambtenaren bepalen: duur en aard van de opleiding, habitus, werkervaring en karaktereigenschappen (Hupe, 2009:132). Davis (1969), Prottas (1979) en Lipsky (1980) omschrijven het begrip ‘discretion’ en vinden dat de handelingsruimte van de contactambtenaar naar ‘eigen inzicht’ wordt ingevuld. Volgens deze onderzoekers komt dit door het werk van de contactambtenaar: complexe en unieke situaties, waar geen standaarden of protocollen voor mogelijk zijn. Hierdoor zijn activiteiten en resultaten van contactambtenaren moeilijk te meten of zichtbaar te maken.

Ook Maynard-Moody en Musheno (2000) geven aan dat contactambtenaren handelingsruimte hebben. Zij stellen dat de dominante manier waarop naar de rol van deze ruimte wordt gekeken, afwijkt van de benadering van de contactambtenaren zelf. Zij onderscheiden in hun onderzoeken twee verschillende benaderingen van ‘discretion: de ‘state-agentbenadering’ en de ‘citizen-agentbenadering’. De ‘state-agentbenadering’ veronderstelt dat contactambtenaren handelen uit eigen belang of uit het belang van de staat. Zij gebruiken hun handelingsruimte om hun werk makkelijker, veiliger en aantrekkelijker te maken. Deze benadering stelt dat contactambtenaren het beleid maken. De ‘citizen-agentbenadering’ stelt dat contactambtenaren hun beslissingen baseren op ‘their judgment of the worth of the individual citizen’ (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 329). In plaats van dat regels en procedures het oordeel over een burger bepalen, oordelen contactambtenaren eerst zelf over de burger. De regels worden, indien van toepassing, gebruikt als bekrachtiging. Als de regels niet van toepassing zijn, rationaliseren de contactambtenaren hun beslissingen. Deze benadering gaat ervan uit dat contactambtenaren niet handelen uit eigen belang. Om goed te kunnen reageren op de behoeften van burger, zouden zij hun werk vaak zelfs moeilijker, minder prettig, gevaarlijker en officieel minder succesvol maken (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 352). De contactambtenaar ziet zichzelf als een pragmatische, onafhankelijke actor. Maynard-Moody en Musheno (2003) zeggen hierover het volgende: “Streetlevel workers reveal themselves as agents, as wielders of power who know what is best for other citizens” (Maynard-Moody &
Musheno 2003:20).

Oberfield (2009) gebruikt de organisatietheorie en de continuïteitstheorie om onderscheid te maken tussen contactambtenaren en het handelen van deze personen (Oberfield, 2009:735). De organisatietheorie zegt dat de organisatie een sterke invloed heeft op het handelen van de contactambtenaar en bepalend is voor het gedrag. De continuïteitstheorie stelt echter dat persoonskenmerken, zoals personaliteit (eigenschap, karakter, persoonlijkheid), ideeën en overtuigingen gelijk blijven gedurende een leven. Oberfield (2009) bouwt voort op de ideeën van Maynard-Moody en Musheno (2000; 2003). Contactambtenaren wijzigen hun identiteit op basis van de persoon met wie zij interacteren (Oberfield, 2009:237). Oberfield onderscheidt ‘formele organisatie-invloeden’, zoals trainingen, monitoring en supervisie, ‘informele organisatie-invloeden’, zoals sociale contacten met collega’s en ‘niet-organisatie-invloeden’, zoals persoonlijkheid, ervaring als werknemer van de overheid en geslacht. Uit het onderzoek van Oberfield blijkt dat met name trainingen en sociale contacten met collega’s invloed hebben op de contactambtenaren. De persoonlijkheid is en blijft echter ook van invloed (Oberfield, 2009:753).

Verantwoording door een contactambtenaar
Bovens (1998) geeft de volgende definitie voor ‘verantwoording’: “Een sociale relatie waarin een ambtenaar zich verplicht voelt om aan een aantal belanghebbenden zijn gedrag uit te leggen en te rechtvaardigen” (Bovens, 1998:172). Met ander woorden, wie legt verantwoording af aan wie? Daarbij kan het idee van O’Toole (2000) over het ontwerp van governance worden gebruikt: “Het inzichtelijk maken van de verschillende niveaus van actie en soorten variabelen die aanwezig zijn en de prestaties kunnen beïnvloeden” (Hupe & Hill, 2007:286). “Rather than necessarily conceptualizing each point in the process as a ‘decision point’ or a ‘veto point’, the governance perspective is willing to adopt a more consensual,
cooperative perspective and think about more creative ways of avoiding potential blockages” (Pierre, 2000: 31).

Verantwoording is de schakel tussen bureaucratie en democratie. De moderne democratie is afhankelijk van het afleggen van verantwoording door overheidsorganisaties. Deze voeren binnen de gestelde kaders het politieke beleid uit. Hierbij kan maatwerk geleverd worden door gebruik te maken van de handelingsruimte die de wetgeving biedt (Lipsky, 1980:160). De aandacht van Lipsky (1980) bij de contactambtenaar gaat uit naar de relatieve autonomie van professionals in combinatie met hun werkzaamheden in kleine netwerken in verschillende contexten. De positie en de verantwoordelijkheden van de contactambtenaar doen veel stof opwaaien in het politieke debat. De discussie gaat dan over het
‘controleprobleem’ voor politici of leidinggevenden of het rechtvaardigen van de uitvoering van beleid door het afleggen van ‘verantwoording’ door de contactambtenaar (Prottas, 1979, Lipsky, 1980, Hupe & Hill, 2007).

In het bovenstaande stuk zijn drie bronnen van regels door Hupe (2009) genoemd: professie, organisatie en de professional. Over deze drie verschillende vormen van regelbronnen moet verantwoording worden afgelegd. Deze vormen van verantwoording worden door Hupe omschreven als (Hupe, 2009:139):
(1) Professionele-;
(2) politiek-bestuurlijke-; en
(3) participatieve verantwoording.

Elk van deze vormen laat betrokkenheid zien van verschillende actoren (superieuren, collega’s en het publiek). Hupe & Hill (2007) geven aan dat het afleggen van verantwoording verder gaat dan alleen in hiërarchische, verticale richting. Het proces van ‘government’ naar ‘governance’ heeft deze verschillende manieren van verantwoorden versterkt (Hupe & Hill, 2007; Hill en Hupe, 2009).

Netwerksamenwerking en de contactambtenaar
Van ‘government’ naar ‘governance’ in een overheidsaanpak. Ofwel van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ dat het beleid wordt uitgevoerd. De rol van de streetleveloverheidsorganisaties is veranderd. Zij zijn zich al een aantal jaren aan het herpositioneren. Niet alleen de street-leveloverheidsorganisaties worstelen met deze verandering, maar ook de verschillende actoren zoeken naar hun plaats in een mogelijke samenwerking. De street-leveloverheidsorganisatie is niet meer gericht op het plannen, sturen en controleren. De werknemers van deze organisatie probeert situaties te begrijpen, te plaatsen, te faciliteren, bij te sturen en te katalyseren. In deze governance-benadering is de gemeente of overheid niet meer de bepalende actor, maar één van de actoren in de beleidsaanpak. Pierre (2000) zegt hierover het volgende: “The creation of a more participatory style of governing does not mean that government is in reality less powerful. It does mean, however, that state and sociaty are bonded together in the process
of creating governance. If anything, the state actually may be strengthened through its interactions with society” (Pierre, 2000:49). Volgens Hupe en Hill (2007) voegt de opvatting van ‘governance’ een bijzonder aspect aan de beleidsaanpak toe: het meerdimensionale karakter van een politiek systeem als een aaneengesloten reeks van beslissingen. De combinatie van ‘government en ‘governance’ maken een andere kijk mogelijk op de manier waarop contactambtenaren verantwoordelijk worden gehouden voor de uitvoering van hun werk (Hupe & Hill, 2007:279).

Contactambtenaren voeren hun werk uit in micro-netwerken (vaak in veelvoud) met verticale en horizontale relaties. Hierbij zien sommige sociologen de organisatie en de grenzen van deze organisatie als sociale constructies. Organisatiegrenzen zijn ‘doorlatend’ en veranderlijk, het organisatiebestuur en de managementstructuur zijn meervoudig en er zijn verschillende vormen zichtbaar. Deze gedachte zorgt automatisch voor horizontale en verticale samenwerking door individuele werknemers (Hupe & Hill, 2007:284). Op hetzelfde moment kunnen contactambtenaren samenwerken met collega’s in andere gemeentelijke diensten. In de horizontale lijn werken zij samen met collega’s van hetzelfde departement,
soms met een zelfde taak of anderen die zij om raad vragen. In de verticale lijn zijn de contacten met burgers zichtbaar en verantwoording die afgelegd moet worden aan de manager. In deze verticale en horizontale relaties is de kerntaak van deze organisaties zichtbaar. Netwerksamenwerking is belangrijk onderdeel van de kerntaken van een streetlevel overheidsorganisatie. (Hupe & Hill, 2007:286).

Het werk en de omgeving van de contactambtenaar is complex en er is sprake van uniciteit. Dit vraagt om eigen inzicht van de contactambtenaar in de uitvoering van zijn of haar werk. De situatie waarin de contactambtenaar handelt, is vaak dynamisch en hier is geen standaardprogramma of objectieve maatstaf op toe te passen. Het niet beschikbaar zijn van protocollen en standaarden geeft de contactambtenaar handelingsruimte. Deze handelingsruimte is echter belangrijk om voor het omgaan met ingewikkelde situaties, voor het leveren van maatwerk en voor de legitimiteit van het politieke beleid. De ambtenaar zal
een afweging moeten maken tussen de diverse belangen. Dit beperkt de handelingsruimte van de contactambtenaar.

De contactambtenaar moet zich houden aan regels die voortkomen uit verschillende bronnen van regelgevers. De handelingsruimte wordt dus mede bepaald door de verantwoording die moet worden afgelegd aan een regelgever uit een specifiek bron. Regels kunnen voortkomen uit de professie, organisaties en werkomstandigheden, eigen waarden en normen, maar ook uit een netwerksamenwerking. Contactambtenaren moeten door deze verschillende bronnen van regels professionele, politiek-bestuurlijke en participatieve verantwoording afleggen.

Hoe deze handelingsruimte wordt ingevuld hangt af van de persoonlijke perceptie van de contactambtenaar. Door het unieke karakter en de specifieke kennis die nodig is in die situaties waar de contactambtenaar in werkt is het controleren van deze contactambtenaar zeer lastig. Toch wordt dit geprobeerd, door bijvoorbeeld het aanwijzen van prestatie indicatoren. Dit is een van de onderdelen van new public management (NPM). NPM is één van de veel gebruikte managementtechnieken in het publieke domein. Hierbij wordt nadruk gelegd op de resultaatgerichtheid en het werken met standaarden en protocollen. Hierdoor wordt in veel gevallen de handelingsruimte van de contactambtenaar beperkt, aangezien hij te maken heeft met ingewikkelde en specifieke gevallen.

Er zijn van uit de gebruikte theorie verschillende persoonlijke kenmerken te benoemen die de handelingsruimte van de contactambtenaar bepalen. Te weten: kennis en expertise, passie en betrokkenheid, karaktereigenschappen, gezag en overweging en belang.

Geraadpleegde literatuur:

Boogaard, J.J. & Pelgrum, H. (2013): Ruimte krijgen? Ruimte nemen? ‘Een vergelijkend onderzoek in Rotterdam, Den Haag en Utrecht naar factoren die de handelingsruimte van een eerstelijnsmanager in een krachtwijkaanpak bepalen. Masterthesis Bestuurskunde, EUR